刍议如何推进执法规范化建设
莱山区人民检察院 姜玫
摘要：执法规范化建设是公正执法的前提和基础，涉及执法理念、执法行为、执法方式、执法能力、执法管理等各个方面，是检察业务建设和队伍建设的极其重要方面。大力加强“执法主体、执法制度、执法场所、执法信息化、执法监督”建设，使干警执法理念进一步转变，人员结构进一步优化，业务能力进一步提升，统筹规划各项业务工作，最终实现执法规范化建设。本文以莱山区检察院案管中心模式为例，通过案管中心的有益探索，为基层检察院执法规范化建设增砖添瓦。
关键词：执法规范化 案管中心 创新模式
一、执法规范化的内涵及重大意义
（一）执法规范化的内涵
最高人民检察院检察长曹建明2013年9月在云南省检察机关就执法规范化建设进行专题调研时强调，加强执法规范化建设是一项长期而艰巨的任务。检察机关要主动适应法治建设的内在要求和执法环境的深刻变化，深入推进执法规范化建设，确保检察权依法正确行使。
规范执法，是社会主义法治理念对司法工作的基本要求，也是严格公正廉洁执法、维护执法公信力的重要保证。为确保深入推进检察机关执法规范化建设，最高人民检察院出台的《2013年全市检察机关执法规范化建设实施意见》，从中我们不难发现执法规范化有其深刻而广袤的内涵。一是执法主体素质过硬；二是执法制度体系完备；三是执法场所统一规范；四是执法信息化深入应用；五是执法监督严密有力；六是切实以公开促公正；七是执法办案业绩突出。可以说该实施意见为检察机关实现执法规范化建设指明了方向。
（二）执法规范化的重大意义
全面把握执法规范化建设的新形势新任务，深刻认识执法规范化建设事关检察机关法律监督职能的全面正确有效履行和检察队伍自身执法能力素质的提升，其重要意义不言自明。
1、 深入推进执法规范化建设，是贯彻落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的必然要求。只有规范执法行为，才能保障严格执法、公正司法，进而推动全民守法、树立法治权威，营造公平正义的法治环境。反之，如果执法不规范，不仅影响法律的正确实施，还会损害法治的权威，损害人民群众对法治的信心。检察机关作为国家法律监督机关和司法机关，更要增强规范执法的自觉性，模范遵守宪法和法律，严格依照法定权限和程序行使权力，切实维护社会主义法制统一、尊严和权威。
2、深入推进执法规范化建设，是维护社会和谐稳定的必然要求。检察机关作为维护社会和谐稳定的重要力量，应充分发挥检察职能作用，坚持严格公正规范廉洁执法，切实防止因自身执法不当激化矛盾或引发新的矛盾。尤其在开放、透明、信息化的社会环境下，执法的敏感性、复杂性日益增强，执法难度、执法风险、执法责任明显加大，一旦出现执法不严格、不规范、不公正的问题，容易形成社会热点，影响社会和谐稳定。因此，必须强化自身监督制约，切实规范执法行为，不断提高新形势下维护社会和谐稳定的能力和水平。
3、深入推进执法规范化建设，是推动检察事业科学发展的必然要求。执法规范化建设涉及执法理念、执法行为方法、执法机制制度、执法能力素质、执法监督管理等诸多方面，既是检察业务建设、队伍建设的重要内容，也是检察工作科学发展的重要载体。
二、如何推进基层检察院执法规范化建设
基层检察院是检察机关联系人民群众的前沿窗口。基层检察院规范执法的水平，直接关系到检察工作的社会公信度和群众满意度。因此，对于基层检察院而言，只有不断夯实规范执法的工作基础，才能使执法水平和执法形象更好地适应新时期检察工作的要求，更好地服务经济社会发展和维护司法公正。
（一）不断深化执法理念教育，夯实规范执法的思想基础
正确的执法理念，决定执法办案活动的正确方向，是严格公正规范廉洁执法的思想基础。实现执法规范化必须从源头上杜绝执法不规范问题产生的思想根源，更加重视自身执法中存在的突出问题和薄弱环节，充分运用因执法不规范造成的冤错案件进行警示教育，从思想深处解决“权从何来、为谁执法、靠谁执法”等重大问题，充分认识规范执法是为了更加全面正确有效地履行检察职能，而不是消极被动执法甚至不作为，切实克服那些不求有功、但求无过的错误思想，要按照“全面、全部、全程”的要求，真正把规范执法贯穿于执法办案每个环节，以规范促公正，努力使办理的每一起案件都经得起法律、历史和人民的检验。
（二）进一步完善制度规范，夯实规范执法行为的制度保障
完善制度规范是执法规范化建设的中心环节，也是堵塞执法漏洞、规范执法行为的治本之举。以学习贯彻修改后刑事诉讼法和民事诉讼法为契机，进一步完善执法规范，改进执法方式，并将行之有效的做法适时上升为制度，努力实现执法标准统一化、执法要求具体化。优化职权配置是规范执法行为、防止权力滥用的重要基础。围绕修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法等赋予检察机关许多新职责的检察权运行的重要领域，进一步合理划分执法环节，分解执法权力，明确执法标准是规范自由裁量权、减少执法随意性的有效途径。突出重点执法环节，下大气力对检察机关自身执法办案程序进行更为严格的规范。特别是要依法保障当事人、辩护人和其他有关人员的知情权、辩护权、申诉权，完善相关制度，促进文明执法，真正把程序规范、程序公正作为保证案件质量、实现司法公正的前提和基础。
（三） 要进一步优化人员配置，加强业务技能培训，夯实规范执法的人力基础
积极探索和推进检察人事制度与干部管理体制改革，组织开展现有人力资源状况调查，畅通检察人员的进出渠道，及时引进符合检察工作发展需要的各类高素质专业人才，为进一步优化办案部门人力资源的配置做好准备。在此基础上，根据各办案部门业务工作需要选配好业务骨干，有效发挥业务骨干在推动执法办案水平和执法规范化建设水平同步提升中的积极作用。对确实不适应在办案一线从事特定办案工作的人员要及时进行调整，从根本上避免因办案人员知识结构老化、业务素质差等因素而导致执法办案不依法、不规范等问题的发生。同时，要结合各检察业务部门的工作特点，针对性地组织开展业务学习和技能培训活动，有效提升检察干警从事具体执法办案岗位工作的能力。
（四）以深化改革为动力，不断夯实巩固执法规范化建设成果
检察工作在这个信息技术高度发展的时代面临许多新情况新挑战，在自身执法活动的监督管理等方面也存在不少突出问题。要以深化司法体制和工作机制改革为契机，不断巩固和发展执法规范化建设成果。
1、完善执法管理机制。执法管理是规范执法的重要环节。要着力探索构建检察机关科学的执法管理体系，大力推进案件集中管理特别是流程管理和质量管理，建立健全统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理机制，下决心将执法全过程置于全程、统一、实时、动态的监督管理之下。要充分运用信息化手段提高执法管理水平，构建案件办理、管理、统计一体的技术平台，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法质量网上考核。
2、完善执法考评机制。结合刑事诉讼法、民事诉讼法修改后检察机关执法办案职责任务和要求的变化，严格遵循司法规律，进一步完善考评标准，改进考评办法。既要考核贯彻落实宽严相济刑事政策、化解矛盾纠纷、维护群众权益的情况，又要考核规范执法行为、公正廉洁执法的情况，充分发挥执法考评的导向作用，推动执法办案数量、质量、效率、效果、安全的有机统一。要注意把群众评议与内部考评很好地结合起来，高度重视人民群众对检察机关和检察人员的控告、申诉和举报，高度重视社会舆论和网络舆情反映的问题，高度重视人大代表、政协委员的建议、批评和意见，把外部监督转化为内部监督，把群众评价作为考核执法工作的重要依据。
3、完善执法公开机制。积极适应开放、透明、信息化条件下更好推进诉讼公开的新要求，进一步扩大检务公开的内容和范围，对执法规范、执法过程、执法结果、执法依据，依法可以公开的都向当事人、其他诉讼参与人和社会公众公开，高度重视、及时回应社会关切，不断增强执法办案透明度。健全人民监督员、当事人权利义务告知和法律文书释法说理等制度，邀请人大代表、政协委员参加听庭评议、案件评析以及视察检察工作等活动，强化人民群众对执法办案活动的监督，确保执法中的问题得到及时发现和纠正。
4、完善监督制约机制。始终坚持把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置，用比监督别人更严的要求来监督自己，进一步强化上级检察院对下级检察院执法办案活动的监督，强化检察机关各业务部门之间、执法办案各环节之间的监督制约，强化纪检监察机构的监督，坚持对自身腐败和执法不规范问题的“零容忍”，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，确保检察权依法正确行使。
三、执法规范化建设中案管中心的有益探索
（一）案管中心在执法规范化中的角色定位
为改革检察机关现行的“纵强横弱、分散管理”的案管模式，把案件的监督管理落实到每一起案件和每一个办案环节中，切实提高检察机关办案质量和办案效率，强化内部监督，促进执法规范化建设，案管中心成立后，先从业务部门的案件质量抓起，从小处着手，大大提高了业务科室的案件质量，为执法规范化建设打下了坚实的基础。
1、加强流程监控，促使执法监管更加严格。案件管理中心对本院所受理案件的办案期限、羁押期限、办案程序和办案质量进行跟踪、预警和监管，充分发挥“管理、监督”的职能，建立超期预警机制，在案件到期前提醒各业务科室的案件承办人，防止超期办案，将执法办案置于全程、统一、实时、动态的监督管理之下，对所有案件的诉讼环节全程动态监管、实时监督、同步指导，严格监控办案过程中出现的任何问题，并及时通报，促进办案部门规范办案流程，提升了执法规范化水平。
2、加强案件质量评查，促使执法成效更加显著。案件管理中心定期组织案件质量评查小组对本院已结案件进行质量检查，评查内容包括案件质量、办案程序、案卷的规范程度对发现的问题及时提出纠正意见，并督促业务科室及时整改，从而保证执法成效，推进执法规范化建设。
3、加强执法制度建设，促使执法制度体系更加完善。案件管理中心围绕正确的执法理念、执法要求，结合本院自身实际，进行执法工作规章制度的“废、改、立”， 综合了法律、刑事诉讼规则和上级检察院的有关执法规定，制定了相关规章制度，促使案件管理工作更加完善，有规可循，有效规制案件受理过程中的各种不规范行为，促使执法制度体系更加完善。
（二）以莱山区检察院案管工作模式为例
莱山区院坚持“全程监督案件质量、全面承担案件服务、全部优化衔接流程、全员实行分类管理”和“寓管理和监控于服务”的工作理念，以提高办案效率和质量为目标，在强化案管中心的统一管理、全程监督职能的基础上，进一步深化其服务职能，完善促进执法规范化的案管体系。
1、以监管为立足点，当好主角
案管中心对案件的监督管理既全面、及时、到位，又不影响业务部门正常办案，是案管部门开展工作的立足点和落脚点。莱山区院从建立案管部门与业务部门的配合联动模式入手，细化流程、明确任务、落实责任，做到了管理促效率、监督提质量。
一是案管中心和业务部门联合受案模式，全面掌控受案情况、保障受案质量、不占办案时限：受理案件时，案管中心负责登记、业务部门负责对案卷材料进行审查并作出是否受理决定，既避免了不当受理的发生，又为全面掌握受案情况实施流程监控提供了基础；对决定受理的案件，案管中心通过高速扫描仪当场制作电子卷宗并将纸质案卷交由业务部门，确保案件受理环节不占用办案时限。
二是以推进全国统一业务软件为抓手，提高对执法办案的监督管理力度：全国统一业务软件将所有执法部门、全部执法环节均纳入其中，是提高规范化水平的重要载体，案管中心作为软件推进工作的牵头和管理部门，紧紧抓住这一契机，以软件运行培训为切入点，组织各业务部门逐个环节、逐个要素进行应用培训和考核，做到了“运行无死角、要素无空白”，既使软件运行顺利推进，又实现了利用软件对执法办案的全程监控管理。
三是以开展辅助性工作为依托，实现对执法程序和办案质量的全面监管：案管中心统一负责程序性法律文书的制作和送达，有效避免了办案检察官事务繁杂、工作中容易出现疏漏的问题，更使案管部门能够全面掌控办案检察官的办案进度、实现全流程监控；案管中心负责案卷装订工作，根据业务部门的结案情况逐月发出案卷装订通知书，利用装订环节对所有案件逐案评查，在减轻办案人员工作压力的同时，既可有效避免案卷装订不及时的问题，又通过案件评查实现了对办案程序规范和办案实体内容的全面监管，有效促进了办案人员规范执法的意识和水平。
2、以服务为切入点，当好配角
让案管工作融入办案工作、成为业务部门的得力助手，是案管中心得到业务部门认可并自愿接受监督管理的有效途径。莱山区院以案管中心为业务部门服好务为切入点，从科学区分工作性质、有效配置检察资源入手，对办案流程进行梳理、对办案环节进行分解、对办案力量进行优化，将程序性法律文书的制作和送达、纸质卷宗转换为可编辑的电子文档、案卷装订和质量评查、律师接待等原本由案件承办人承担的事务性工作剥离出来，统一集中到案管中心；与此同时，将案管中心工作人员具体划分为检察官和检察辅助人员，从社会上招聘了十名书记员，书记员在检察官的指挥下开展工作。案管中心全面承担起事务性工作这一模式，使案管工作成为案件办理流程的有机组成部分，既解决了编制不足、检察官少的矛盾，又解决了案管部门与业务部门融合度不高的问题。
3、以创新为着力点，当好名角
不断提高服务保障和监督管理能力、为业务部门和院领导做好参谋，是案管部门发挥职能、促进检察业务工作良性发展的重要职责。莱山区院以案管工作创新为着力点，以信息化、科技化手段为依托，探索出适应当前检察工作需要的新模式。
一是研发了电子卷宗管理系统，极大方便了办案人和律师，赢得一致好评：该系统可将纸质卷宗快速转化为word文档和图片文档两种格式的电子卷宗，其中word文档电子卷宗供办案人使用，办案人可直接用于笔录和审查报告的制作，减轻了办案人员的工作量；图片格式卷宗与电子阅卷系统的有机结合，做到了律师阅卷可随到随阅、随时打印拷贝且不需检察人员陪同，方便了律师，解决了纸质卷宗安全程度不高的问题。该系统的运行，减轻了办案人员工作量的50%，不仅提高了办案效率，也为探索建立公安机关、检察机关资源共享联动机制奠定了基础。
二是创新赃证物管理办法，精简环节、提高效率和监管力度：定制了双层门保险柜，实行案管中心和业务部门联合管理的工作模式，案管中心负责保管赃证物管理室防盗门和保险柜外侧门的密码和钥匙，业务部门负责保管保险柜内侧小柜门的密码和钥匙，赃证物的入库、出库和临时调用，必须由案管中心和业务部门双方共同在场方能实现。这一管理模式，明确了责任，避免了移交环节需反复清点核对、浪费时间的弊端，既确保了赃证物的安全，又实现了对赃证物管理的全面性和及时性。
三是充分利用全面掌控各类办案数据的优势，为检察业务工作提供精确及时的统计分析，当好参谋：在服务自身执法办案工作方面，通过定期通报业务部门及办案人员的办案数量、办案效率、办案质量等统计数据，无形中提高了干警比学赶超、争当办案能手的积极性；在服务履行法律监督职责方面，一方面通过建立刑事案件数据台账，实现了侦监部门与公诉部门刑事案件数据的同步比对，为监督侦查机关捕后随意变更强制措施或撤案、以及超期羁押不及时移送审查起诉等问题提供了又一有力平台，另一方面通过建立判决情况统计分析库，对各类案件的判决进行统一分析比对，为及时纠正审判机关量刑尺度不统一、适用缓刑不当等问题提供了便捷、科学的依据。
