构建律师监督评议制度提升执法规范化水平
更新日期:2013-12-11

 

构建律师监督评议制度提升执法规范化水平

                    ——基于辩护权扩张的思考

栖霞市人民检察院   张振一

摘要加强执法规范化建设,对于检察机关依法独立正确行使检察权,更好地履行法律监督职责,具有重要意义。执法监督机制建设是保障检察权规范化运行的关键环节,但是目前检察机关执法监督机制存在着“内部监督内生动力不足、外部监督不力”等一系列问题,这就要求我们不断完善执法监督机制,着力解决监督难题。新刑诉法背景下辩护权的扩张,为不断完善执法规范化监督机制建设提供了良好机遇,也为构建律师监督评议制度创造了有力条件。以构建律师监督评议制度为突破口完善执法监督机制建设,提升检察机关执法规范化水平,这是一个崭新视角,亦具有可行性。

关键词律师监督评议制度 辩护权扩张 执法规范化

 

深入推进执法规范化建设,对于检察机关依法独立正确行使检察权,更好地履行法律监督职责,具有重要意义。今年高检院下发了最新版《检察机关执法工作基本规范》[],规范的出台为检察机关执法规范化建设提供了基本遵循。但徒法不足以自行,执法监督机制建设是保障检察权规范化运行的关键环节,这就需要我们着力完善执法监督机制。但是,目前检察机关执法监督机制却存在着“内部监督内生动力不足、外部监督不力”的一系列问题,检察机关执法规范化建设过程中常常出现“制度规范化,运行虚弱化”的现象[]。这就要求必须完善执法监督机制,着力解决监督难题。新刑诉法背景下辩护权的扩张,为我们不断完善执法监督机制提供了良好机遇,也为构建律师监督评议制度创造了有力条件。笔者认为,以构建律师监督评议制度为突破口,完善执法监督机制建设,不断提升检察机关执法规范化水平,这是一个崭新视角,亦具有可行性。

一、检察机关执法监督机制存在的问题

执法规范化建设是围绕检察执法活动和过程,依法规范检察执法行为的一种程序性要求和制约。执法规范化建设的内容包括执法理念、执法机制制度、执法监督管理等诸多方面[]吴鹏飞检察长提出了创建“执法主体、执法制度、执法场所、执法信息化、执法监督”五位一体的执法规范化建设总体部署[]其中,监督机制建设是检察机关执法规范化建设的重要内容,也是保障检察权规范化运行的关键环节。但是,目前保障检察权规范化运行的监督机制却存在着诸多问题。

(一)检察机关执法监督体系

笔者认为,检察机关现行执法监督体系大致可以分为两部分:

1.内部监督。内部监督体系主要包括以下几个层次[]:一是上级院对下级院的监督。根据我国宪法和检察院组织法的相关规定,上级检察院与下级检察院之间是领导与被领导的关系,因此从这个角度讲,上级院领导下级院的工作以及上级院业务部门对下级院业务部门的工作指导,都是一种监督制约。二是本院内部检察委员会的监督。检察委员会是检察院内部的最高业务决策机构,它对各项检察业务具有相当大的决定权,可以说这是一种广义上的监督。三是各办案部门之间的监督。如公诉部门对侦监部门的监督制约、控申部门对各业务部门的监督制约等。四是综合业务部门对各办案部门的监督。如案件管理部门、纪检监察部门以及综合业务考核部门按照规定对各办案部门的监督。

2.外部监督。现行外部监督形式主要表现为:一是人大、政协的监督。主要是通过邀请视察、专题调研以及汇报工作等方式,接受监督。二是特邀检察员、人民监督员制度。目前特邀检察员、人民监督员制度,已经趋于成熟。三是社会监督。目前各级检察机关主要是通过检察门户网站、检察微博、新闻发布、公开听证、座谈、检察开放日等制度,深化检务公开,接受来自社会各界的监督[]

(二)检察机关执法监督机制存在的问题

检察机关执法监督机制存在的问题是多方面的,最突出的问题是监督效果不佳,笔者将其概括为“内部监督内生动力不足、外部监督不力”。

1.检察机关内部监督效果弱化

应该说,目前检察机关的内部监督体系,是一个多元化的监督体系网络,它在确保检察权的规范运行方面起到了重要作用[]。首先,检察一体化的设置,使上级检察部门能够有效防止下级检察部门的误断和恣意用权。其次,在检察权运行过程中,在检察机关内部,依照各诉讼阶段产生的不同具体权能配置检察权,使得检察权分由不同部门来具体行使。如侦监部门行使批捕权,公诉部门行使审查起诉权,监所部门行使监所检察权等等。再次,监察、检委会等内部其他部门根据本部门的职责要求对其他业务部门产生制约制衡[]

但是,检察权在检察系统内部资源配置、运行机制上存在着一定缺陷,导致检察机关内部监督的内生动力不足,检察权运行的内部监督制约机制不能完全达到预期目标[],这些问题主要表现为:

一是各职能部门之间的监督不够。这主要是由于检察机关内部各职能部门在职能设置上强调的是业务上的上下对接,而不是平行对接,再加上各职能部门之间的工作职责、工作流程规定不明确,这样就导致职能交叉、相互推诿或者缺乏衔接的情况,而使监督效果大打折扣。

二是各部门内部监督流程不规范。各部门负责人及其成员之间的监督制约缺位,或者片面强调检察权的行政权属性,或者片面强调检察官的相对独立性,影响内部监督制约机制的有效运行,使得监督效果不佳[]

三是各职能部门之间的监督缺乏对抗性。各部门虽然各负其责,但却都隶属于同一个机关,各部门之间首先强调的是配合,其次才是相互监督,这样的监督缺乏对抗性,其监督效果必然大大缩水。

2.检察机关外部监督效果虚化

外部监督是保障检察权规范运行的重要力量,也是检察机关多年来一直着力加强的重点。但是,目前在外部监督过程中还存在着一些问题,直接影响了监督效果。突出表现为:

一是检察机关主动接受监督的自觉性不强。在实际工作中,不少检察机关以及检察人员“监督者更需接受监督”的观念并未真正树立,对来自社会的监督带有抵触情绪。一些检察机关存在着接受外部监督工作机制不健全,检务公开不深入的问题,这些都是不愿意主动接受外部监督的表现。

二是检察机关接受外部监督的渠道不畅。检察机关接受外部监督主要是指接受党委人大的监督,来自社会其他方面的监督显得孱弱无力。虽然目前各级检察机关积极通过接待群众来信来访、召开座谈会、举办检察开放日等形式,开门纳谏,广泛征求社会各界意见建议。但从监督检察权规范运行的视角看,检察机关检务公开的力度还有待提高,接受外部专业性职业群体的专门监督渠道还不够畅通[11]

三是检察机关外部监督的力度不够。主要表现为现有的监督形式大都是宏观层面的“泛化监督”,对于涉及刑事诉讼程序和实体方面的监督不够。比如按照法律规定,党委、人大对检察机关的监督只能是宏观层面的监督,不能涉及具体的个案,否则就会影响检察权的独立行使。其次,对于检察机关执法活动的监督还缺乏具有专业知识背景的监督力量,现有的监督方式不能实现对检察机关执法办案情况进行全面深入的监督,这就导致了对检察环节诉讼活动的监督力度不够。

3.对检察机关执法活动实体和程序方面的监督不够

正如以上所分析,现行保障检察权规范化运行的监督方式主要是宏观层面的监督,而不是针对刑事个案实体和程序层面上的对抗性监督。比党委人大的监督、通过检务公开的监督,这种监督方式很难对检察机关具体执法活动的实体和程序方面起到规范层面的监督。这是因为这些监督主体并不一定具有专业法律知识,起不到规范层面的监督效果。众所周知,检察机关的执法办案活动是专业性极强的刑事诉讼过程,要取得良好的监督效果,知情是前提。因此,要实现对检察机关具体执法活动实体和程序方面的规范监督,需要引入具有法律专业知识背景的监督力量。

二、构建律师监督评议制度的可行性分析

当前随着我国法治化、信息化进程的加快,人民群众的民主意识、法治意识、权利意识、监督意识不断增强,对执法办案机关的要求和期待越来越高,检察机关执法监督机制建设势在必行[12]。新刑诉法的实施,使得律师权利进一步扩张,为构建律师监督评议制度创造了条件。

(一)构建律师监督评议制度是法律职业群体共同价值追求使然

检察官和律师都是法律职业共同体的一员,二者之间存在着共同的价值追求。根据我国宪法和法律规定,检察机关是国家的法律监督机关,其同时还承担着侦查监督、审查起诉等众多刑事诉讼职能。在实际工作中,检察机关除对公安机关、人民法院办理刑事案件过程中的立案、侦查、审判以及刑罚执行和监管活动等进行监督外,还对民事和行政诉讼活动进行监督。检察机关对诉讼活动的法律监督,对于促进司法公正,维护公平正义,具有重要意义,而强化法律监督、维护公平正义也是检察机关的根本任务[13]

对于律师群体而言,其法律执业活动的终极目标也是维护社会公平正义。修改后的《律师法》将律师定义为社会主义法治建设者,律师是社会主义法治建设力量的重要组成部分。从这个意义上讲,检察机关以及检察官群体与律师群体之间在维护社会公平正义方面有着共同的价值追求。构建律师监督评议制度,监督规范检察权的运行,也是维护社会公平正义的必然要求。因此,构建律师监督评议制度,检察机关和律师群体之间能够找到共同的价值落脚点,不存在根本性的对立和理念障碍,相反是二者的共同价值追求。

(二)构建律师监督评议制度是贯彻实施新刑诉法的必然要求

新刑诉法以及刑事诉讼规则,都对律师权利做了明确规定,律师权利在新刑诉法实施后得到进一步加强。如新刑诉法第三十三规定:犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人,在侦查期间,只能委托律师作为辩护人。这表明辩护权已经扩张至侦查阶段;第八十六条规定:人民检察院审查批准逮捕,可以询问证人等诉讼参与人,听取辩护律师的意见;辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见;第一百七十条规定:人民检察院对于公安机关移送起诉的案件,应当讯问犯罪嫌疑人,听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见,并记录在案。辩护人、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的,应当附卷。这表明刑事案件一旦进入审查批准逮捕阶段和审查起诉阶段后,律师可以与检察机关侦查监督部门交换审查逮捕意见,可以与检察机关公诉部门交换意见,并将律师意见附卷。同时新刑诉法还规定了律师其他权利,如律师可以就羁押必要性审查提出意见,在庭前会议中律师对回避、非法证据排除、出庭证人名单等可以了解情况、听取和交换意见;律师与犯罪嫌疑人会见、谈话、了解案情不受监听;律师享有调查取证权等等[14]

贯彻实施新刑诉法,保障律师权利的充分行使,有赖于检察机关检察权的规范化运行。因此,检察机关执法规范化建设是严格贯彻落实新刑诉法的必然要求。同时,律师权利充分行使的过程也是对检察机关执法活动的监督过程,也能够促进检察机关执法规范化建设。二者之间交互作用与影响,这为构建律师监督评议制度规范检察权运行提供了新的可能性。

  (三)构建律师监督评议制度是保障检察权规范化运行的最优选择

目前检察机关执法监督机制存在着“监督泛化、监督不力”的问题,其中一个重要原因是缺乏专业性的适格监督主体。笔者认为在众多可以选择的主体中,律师作为专业的法律职业群体,在辩护权扩张的背景下,其在监督检察机关执法活动方面具有天然的优势。

众所周知,任何形式的监督都必须以知情为前提,以专业为根本。刑事诉讼活动具有极强的专业性,律师凭借丰富的法律知识能够全程参与刑事案件的整个诉讼过程。因此,律师对检察机关执法过程中检察权的运行情况知悉度较高,对检察权的运行方式、运行规律、运行结果有着直观、而全面的认识,而这种知悉是有效监督检察机关执法活动的重要前提。在刑事个案的实体和程序方面,律师接受委托人的委托,必然从有利于委托人的立场出发,对案件事实证据、诉讼程序等进行严格审视。这个审视,是从一个法律职业者的角度进行的,是对检察官执法活动的全方位审视,其专业性、对抗性较强,起到了对检察机关执法办案的监督。而在对检察机关的审视过程中,必然会产生法律观点的激烈碰撞[15],由此促使检察机关不断规范执法行为、提升办案质量。

律师具有刑事法律赋予的一系列诉讼权利,拥有丰富的专业知识,其本身也是刑事诉讼活动的主体。因此,律师群体更容易担负起监督检察机关执法活动的重任。以律师为主体构建规范检察权运行的监督机制,能够大大提升检察机关执法规范化水平。

三、律师监督评议制度之构建

深入推进检察机关执法规范化建设关键在执法监督,难点在执法监督。在辩护权扩张的背景下,以构建律师监督评议制度为突破口,完善规范检察权运行的监督机制,具有可行性。

(一)制定律师预约接待工作流程,这是构建律师监督评议制度的前提

一是明确将案件管理部门作为专职负责与律师沟通交流及接待工作的业务主体。案件管理机构在各级检察机关已经成立并运行,它是专门负责案件管理、流转的业务部门,由其负责与律师沟通交流更为方便。检察机关应改变过去由各业务部门自行接待律师的传统做法,由案件管理部门统一负责与律师的沟通交流及接待工作,负责将律师关于刑事个案实体及程序方面的意见,即时移交或反馈给相关办案部门,并及时向律师反馈相关信息,保障律师的诉讼权利;对于律师反映的问题,案件管理部门应该在汇总整理后,联合纪检监察等部门调查核实,提出处理意见,报分管检察长决定,并将处理结果以书面形式向律师反馈。

二是案件管理部门制定完善预约接待工作章程。案件管理部门从预约登记、资格审查、材料复印等方面制定详细操作流程,研究制定《案件受理工作规定》、《辩护人、诉讼代理人接待工作规定》等规范性文件,建立登记台账和律师接待意见工作簿[16],保证律师接待工作环节有章可循。有条件的检察机关可以探索建立律师预约接待电子平台系统,实现律师阅卷接待“一键式”绿色通道服务。

(二)建立律师联席会议制度,这是构建律师监督评议制度的载体

一是由检察机关牵头,联合司法行政部门、律师协会以及其他社会团体,组织检察机关各相关业务部门,与律师代表一起定期召开联席会议。认真听取律师对检察机关一段时间以来执法办案情况的监督评议,把监督评议中所指出的问题,及时反馈给相关业务部门。对存在的问题限期整改,并就进一步提高案件质量等问题与律师交换意见。

二是研究制定《律师监督评议意见反馈表》。把“是否遵守办案程序”、“是否在法定期限内告知权利义务”、“有无应回避而不回避行为”、“有无‘冷、横、硬、推’行为”、“是否听取当事人意见”、“有无接受对方当事人及其代理人宴请、收受礼品、现金或有价证券行为”、“有无体罚、虐待犯罪嫌疑人、刑讯逼供、暴力取证情形”、“有无徇私枉法、贪赃枉法、索贿受贿情形”等内容,纳入监督评议及意见反馈处理范围。律师既可以在阅卷过程中填写随时交给案件管理部门,也可将反馈表带走后填写寄回案件管理部门[17]

(三)建立听取律师意见机制,这是构建律师监督评议制度的重要内容

一是主动听取辩护律师就犯罪嫌疑人无罪、罪轻或减轻、免除刑事处罚等问题提出的具体意见和要求,发挥律师在维护犯罪嫌疑人权利、监督检察机关客观公正办案方面的重要作用。检察机关办案人员对辩护律师就犯罪嫌疑人无罪、罪轻或减轻、免除刑事处罚等问题提出的具体意见,以及相关证明材料,应当高度重视,仔细审查,记录在案,对是否采纳作出说明,按程序给予书面答复,并在案件审查报告中说明。

二是认真听取律师意见,坚决排除非法证据。将“非法证据排除”作为律师监督评议刑事案件的重点工作内容,由案件管理部门工作人员对律师提出的非法证据排除申请以及非法证据线索进行汇总、整理,及时将律师提交的非法证据线索以书面形式反馈给案件承办部门,并督促办案部门按照相关程序依法进行审查。经查证属实的,可以要求侦查机关补正或作出书面解释;不能补正或无法作出合理解释的,坚决予以排除;对不符合非法证据排除标准的,及时向提出申请的辩护律师作出答复,并做出解释说明。可以建立非法取证申诉控告网上平台,对律师提供的违法取证线索一律予以网上公布,对每条线索都要查实、反馈给控告人,同时予以网上公布[18]

(四)建立律师投诉保障机制,这是构建律师监督评议制度的重要一环

建立律师投诉保障机制,严厉纠正违法阻挠律师正常执业行为,确保律师权利充分行使,只有这样才能让律师获得充分的知情权、参与权以及批评、建议权,才能真正让律师的监督落到实处。建议由控申部门负责处理律师一般投诉事项,监所部门负责律师在看守所内发生的投诉事项,针对律师的投诉事项,控申部门及监所检察部门要做到件件有落实,件件有回复,并对违法阻挠律师正常执业的行为予以严厉纠正。

小结与展望

吴鹏飞检察长提出了创建“执法主体、执法制度、执法场所、执法信息化、执法监督”五位一体的执法规范化建设的总体部署[19],其中,完善执法监督机制是保障检察机关执法规范化建设顺利进行的关键环节。当前,检察机关执法规范化监督机制存在着“内部监督内生动力不足、外部监督不力”的突出问题。如何完善检察机关执法规范化监督机制,保障检察机关执法活动的规范化运行,是摆在我们面前的一项重要课题。新刑诉法的实施使得律师权利进一步加强,辩护权的扩张为律师监督检察机关执法办案提供了有利条件,使得构建律师监督评议制度具有极强的可行性。律师监督评议制度的构建与完善,必将成为保障检察权规范化运行的强大力量,大大提升检察机关执法规范化水平。

 



 
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