派驻检察室的规范化建设路径探析
更新日期:2013-09-04

派驻检察室的规范化建设路径探析

芝罘区检察院  田梅1、刘通2

 

【内容摘要】派驻检察室的发展已有30年的历史。派驻检察室在发展过程中受到法律依据不充分,权限不清的质疑。本文拟分析派驻检察室发展的历史、现状,剖析派驻检察室存在的法律依据和现实依据,进而阐述构建我国派驻检察室规范化的路径。

【关键词】派驻检察室  规范化  建设

 

自检察机关恢复生重建以来,派驻检察室作为新中国检察史上的一种新生事物,已有30多年的历史。期间,派驻检察室经历了初始建立、发展扩张、整顿停滞、严格控制、重新探索等几个阶段,我们应客观地总结历史经验,防止走上覆辙;当下,派驻检察室的发展仍存在着权限模糊、职能不清的弊病,我们应准确认知检察室存在的问题,方能拨冗迷雾,承担起检力下沉的重任。

一、派驻检察室的历史沿革及现状

(一)派驻检察室的历史教训

1.派驻检察室发展的三个阶段

1979年检察机关恢复重建后,检察职能向基层延伸的问题便引起了重视。派驻检察室的发展大体出现了三个阶段。

第一阶段是1979-1993年。这一阶段,一些检察机关陆续在经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室,到1993年“全国已在重点乡镇设置检察室1020个,设置税务检察室26131。”

第二阶段是1993-2001年。这一阶段主要是控制期。由于第一阶段的快速发展,检察室出现了“设置的范围过宽、过滥,管理工作薄弱,检察室工作人员专业水平低,不能充分发挥检察职能作用”等问题。因此,20013月,中央作出“要合理调整乡镇检察室的布局,作用不大的,予以撤销,确需设置的,由省级人民检察院批准,报最高检备案2”的决定。

第三阶段是2001年至今。由于2006年中央下发《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》后,各地检察机关纷纷探索服务新农村建设、服务大局的举措和模式。由此,乡镇检察室开始复苏。2009年初,最高检下发了《20092012年基层人民检察院建设规划》等文件,明确指出服务社会主义新农村建设成为检察机关新的历史任务。2010年全国检察长座谈会上,曹建明检察长提出指导性意见:镇乡检察联络室工作始终是近年来检察系统内部关心的事,发展派驻检察室是检力下沉的需要。

2.派驻检察室发展的经验教训

从历史的视角看,乡镇检察室的设立有其必然性。设立乡镇检察室是基于一定历史时期人民群众的司法需求以及检察工作自身发展的需要。同时,历史也留下了深刻的教训,需要我们认真汲取。

这些教训主要体现在:一是避免一哄而上,越权办案。派驻检察室初期,由于发展过快,很多配套制度都未跟上。检察室出现了设置范围过宽,管理工作薄弱,工作人员专业水平低,不能充分发挥检察职能作用等问题。少数地方的乡镇检察室甚至出现了违法插手经济纠纷、越权办案等现象1。二是避免因噎废食,偏离职能。1998年检察机关教育整顿期间,明令暂不新设乡镇检察室,“随之又产生了新的问题,不少基层检察院因噎废食,干脆撤销了所有乡镇检察室;一些基层院把乡镇检察室当成了职务犯罪侦查部门的办案点或监视居住场所2。”

(二)派驻检察室的现状

2006年以来,各地检察机关对派驻检察室的发展相继进行了摸索,并取得了一定的成果。然而,派驻检察室在发展过程中,存在着“派出无名、“有名无实”的诸多争议。职能定位不明确,管理规范欠妥当将是驻检察室的发展的瓶颈。归纳起来,派驻检察室在发展道路上,主要存在着三方面的质疑:

1.法律依据不充分

现行《人民检察院组织法》第2条规定:“省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。”该条文便是派驻检察室存在的法律依据。

但是,对于该法条的理解,检察理论界存在一定争议1。争论点在于:相对于《人民法院组织法》中对人民法院派出法庭的规定和《公安派出所组织条例》中对公安机关派出所的规定,《人民检察院组织法》对派驻检察室的规定采取的不完全列举式的方式。除了工矿区、农垦区、林区按照规定可以设立派驻检察室,街道办、乡镇等地区设立派驻检察室于法无据2。正是由于“派出无名”,很多地区的检察机关在派驻检察室的发展上踌躇不前。

2.职能定位不清楚

由于“派出无名”,各地派驻检察室没有统一的职能规范。检察室究竟存在哪些职能比较合理,尚存在争论,笔者经过调研,发现当今派驻检察室的职能主要存在着以下几点定位不清:

1)职责范畴不清

现行检察机构《工作条例》乃1993年由最高人民检察院颁布实施的,文件规定乡镇检察室的任务有:(1)受理辖区内公民的举报、控告和申诉,接受违法犯罪分子的自首;(2)经检察长批准,对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查;(3)对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察;对人民检察院决定免诉的人员进行帮教;(4)结合检察业务工作,参加社会治安的综合治理,开展法制宣传;(5)办理检察长交办的工作。

然而,该条例自颁布之日已有二十年,检察机关的很多职能权限发生了变化,如免于起诉制度和民事行政检察监督制度。派驻检察室能否独立承担职务犯罪初查、侦查职能,能否行使民事行政检察监督职能和对公安派出机构的立案监督职能等问题,理论界和实践中均存在一定争议1。立法的滞后性,导致很多地区的检察机关在探索派驻检察室的时候,不敢放权;即使作为典范的检察室,其功能也局限于调节社会基层矛盾,与公安机关派出所的功能无异,并未结合检察机关的自身职能作出合理权限分配。

2)隶属关系不明

由于派驻检察室有与检察机关内部业务部门重叠的权限,检察室与内部业务科室的关系如何,并不明确。在实践中,出现了内部业务科室直接在检察室设立办公场所的现象,并取得了一定的社会效果。但鉴于并非所有检察机关都有相当人力、物力,这种做法,值得一试,但不利于全面推广。因此,厘清派驻监察机构与相关业务部门的关系,方是解决问题的关键。

3.设置管理混乱

1)设置不合理

201010月,最高人民检察院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》要求派驻镇街检察室“设置布局重点是人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区,原则上可与人民法院派出法庭对应设置”。

现实中,某些地区的检察机关,违背了《指导意见》这一重要指示,并未“因地制宜、量力而行”,“充分考虑基层检察机关现有人力、物力、财力和基层当前的执法环境、群众认可程度等”多方面因素,出现了跟风运动。某地出现了非市中心的区检察院设置5个派驻检察室的情况,该区检察院总共人员编制才70余人,可以预见这5个检察室人员的配置情况。该检察院所设立的5个检察室能否真正做到检力下沉,值得深思。

2)人员配置制度不健全

某些检察院虽然在设置检察室的时候,考虑到人力、物力和执法环境,但在人员配置方面仍存在一些问题。《指导意见》没有硬性要求将镇街检察室作为常设的组织形式,也未明确规定将其建成具有行政编制的机构。由此,人员配置混乱在一些基层检察院显得较为突出。主要表现在两个方面:第一,某些检察人员既要办理院内业务科室的工作,又要兼顾派驻检察室的工作,来回两头跑,办事效率明显降低,这与派驻检察室的便民初衷相悖;第二,某些地方镇街检察室、社区检察工作站,由于人员匮乏,出现了长期没有具体检察人员到岗,“形同虚设”的局面。

3)相关制度缺如

因派驻检察室的运转,目前仍在探索阶段。很多检察室没有很好运转起来的原因,主要是没有相关配套的制度。正所谓,无规矩,不成方圆。笔者认为,发展派驻检察室,并非生搬硬套地将各个检察业务科室,复制到检察室,第一,我们没有足够的司法资源;第二,容易出现政出多门、管理混乱的局面。发展派驻检察室,必须既要注重人力、物力等硬件设施,又要兼顾相关配套制度的运行。两者并举,方能祛除诟病,流畅运转。

二、完善派驻检察室的必要性

各地在积极探索检力下沉过程中,出现了“大跃进”、职能不清、规范不明的诟病。但是事物的发展,总要经过“否定之否定”的过程。我们不能踟蹰不前,因为派驻检察事业是现实发展和法治发展的需要。

1.社会发展的需要

我国目前正处在社会转型期,各种社会矛盾纷繁复杂。乡镇等基层地区刑事犯罪和社会治安问题比较突出,因土地纠纷、毒品、赌博等引发的刑事犯罪案件此起彼伏,再加上基层干部贪污受贿、挪用公款等职务犯罪案件容易激化矛盾。仅靠派出所等执法机关,无法形成合力,有利化解基层矛盾。

然而,作为法律监督机关的检察院全部设在城区,其触角并未延伸至广大基层地区,不便于及时掌握基层群众出现的新矛盾、新问题,也不利于满足群众日益增长的法治诉求,制约了法律监督功能的有效落实。

通过设置派驻检察室,可以将法律监督的触角延伸到广大基层区域。从实践上看,已成功运转的派驻检察室,使基层矛盾得到进一步缓解,使人民群众的满意度得到进一步的提升。

2.法治发展的需要

前文所述,派驻检察室存在的法律依据在于《人民检察院组织法》第2条之规定。但该条以不完全列举的方式罗列派驻检察室的设置地区,并未明文规定街道、乡镇等矛盾较多的地区可以设置检察室。乡镇等检察室的存在似乎没有法律依托,但实际上派驻检察室是时代的产物,符合法治的精神。

首先,派驻检察室有助于填补基层司法、执法活动监督空白,延伸法律监督和检察业务触角。《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关。所谓监督机关,既要对执法监督,又要对司法监督。作为执法、司法体系的公检法三机关应是相互配合,相互制约的有机体系。然而,审判机关有派出法庭,执法部门有派出所,作为监督机关理应有对应的机构相互配合。派驻检察室的发展无疑是权力制衡的必要,法治精神的内在需求。

其次,2010年高检院颁布了《指导意见》。《指导意见》指出,“要加强和规范派出检察室建设,将人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区作为设置重点;要加强检察室队伍建设,严禁从社会上聘请人员行使检察权”。《指导意见》虽是高检院颁布的内部文件,但与法治精神契合,具有一定的指向性。

三、派驻检察室的规范化构建出路

各地在探索派驻检察室过程中,出现了一些问题。但改革必须“流血”,发展也允许些许错误。要想将派驻检察室从探索阶段向运行层次发展,必须厘清权限,划定职能,制定统一的规章制度。

(一)找准定位,划清职责

1.找准职能定位

设置派驻检察室是检力下沉的一种实现方式,设置检察室的目的是通过延伸法律监督触角,切实畅通群众诉求渠道,推动三项重点工作开展,促进依法行政和公正司法。因此,派驻检察室的职能必须定位于完善法律监督职责、化解基层社会矛盾1。这就要求:

一方面检察室的职能重点定位于监督职责。通过建立派驻检察室,弥补检察院工作的不足,将触角延伸至广大基层,围绕司法不公、群众上访、基层社会矛盾展开工作。通常,检察室的工作很多不是什么大案要案,但却关系基层群众的切身利益,通过发挥检察机关的监督职责,可以大力纠正行政违法、行政不作为等丑恶现象。

另一方面检察室在发挥监督职责的同时,应配合基层法院、派出所等基层组织做好矛盾化解工作。应该说,法治的内涵总是带有一定本土性,简单的依法办事,未必能真正化解矛盾,诚恳的以身说法,化解矛盾,才是检力下沉的意义所在。

2.划清职权范畴

规范职权是避免检察室权力扩张和职能异化的有效手段。由于《人民检察院组织法》并未对派驻检察室的具体职责作出规定,根据法理,在没有法律依据的情况下,派驻检察室的发展职能参考高检院颁布的《指导意见》。

《指导意见》规定,检察室的职责任务主要包括以下七个方面:一是接受群众举报、控告、申诉,接待群众来访。二是发现、受理职务犯罪案件线索;三是开展职务犯罪预防;四是受理、发现执法不严、司法不公问题,对诉讼中的违法问题依法进行法律监督;五是开展法制宣传、化解社会矛盾,参与社会治安综合治理和平安创建;六是监督并配合开展社区矫正工作,参与并促进社会管理创新;七是派出院交办的其他事项。

值得注意的是,在履行上述职责方面,《指导意见》也作了必要的限制,如规定“检察室不得自行处理信访举报案件线索”。可以肯定的是,除检察院授权意外,检察室并不具备业务科室的所有办案权限,如侦查权。鉴于检察室仍在探索阶段,不能放权过大,具有一定的合理性。

此外,检察室并不隶属于检察院内部业务部门,而是直接在检察长统一领导下,平行于其他内设机构、按照管辖范围和工作需要独立开展工作。因为,作为检察院的触角,必须具备一定的司法独立性,才能摆脱束缚,公正办案。

(二)合理统筹检察室布局

鉴于派驻检察室在历史发展过程中,出现了种种错误。我们在新时期发展检察室的时候,务必要总结经验,汲取教训。如前所述,某些地区出现了发展过快,在人员编制、机构设施都未健全的情况下,简单设立多个检察室,急功近利。笔者认为,检察室的设立必定要考虑多种因素,因地制宜,方能取得成效。

1.因地制宜

由于各地经济社会发展水平不同,基层检察院基础设施、条件各异。因此,各地检察院在向基层延伸法律监督触角,必须因地制宜。如何建,在哪里建,建多少,应把握好尺度,结合地区情况。并非每个乡镇街道均要设立检察室,检察室应建立在人口、社区密集地,如芝罘区院在设置派驻南部新城检察室时,就将检察室地址设在常驻人口和流动人口分别占全区总人口33.2%42.2%且有47个社区的驻地。

2.量力而行

乡镇等检察室的设置应建立在基层院所能承担的编制和经费范围以内,不能只建设空架子,应做到设置一个,成熟一个,规范一个。

首先,解决人员配置问题。《指导意见》指出“要加强检察室队伍建设,严禁从社会上聘请人员行使检察权”。因此。检察室人员的组成,应遵从两个原则。第一,不能从外面聘请非检察人员参加检察室工作。第二,不能将内部业务部门人员简单移植到检察室,这样容易出现政出多门的现象。检察室人员应从院内专门指定检察人员常驻检察室,可以是从业务科室选派的,但必须脱离于原科室,专门从事检察室的工作。乡镇等检察室可以作为年轻检察人员的社会实践基地1,让新进检查人员参加检察室工作,可以使他们在最短的时间里,积累工作经验,增加社会阅历,培养与群众的感情,增强做好群众工作的本领,尽快成长。

其次,应完善检察室的硬件设施。一是要建立经费保障机制,将派驻检察室的专项经费纳入本院的财政预算,为检察室工作提供坚实的物质保障;二是逐步完善检察室的硬件设施,保障检察室工作顺利的进行。

(三)建立多种检察室的联动机制

1.建立与院内设机构联动机制。鉴于派驻检察室并不具有所有的办案权限,派驻检察室应加强与其他业务部门的工作衔接、配合:

1)派驻检察室对来信来访中反映派出院公诉案件有错误、提请刑事抗诉、反映司法人员庭审中违法行为的,应移送公诉部门处理,同时,派驻检察室可以协助公诉部门对辖区内因犯罪情节轻微作不起诉的人员定期回访考察。

2)派驻检察室在处理辖区内涉检信访有关事项时,应积极配合控申部门及其他业务部门,做好信访人的安抚、化解、教育工作,实现案结事了息诉罢访,同时派出院各业务部门应将在办案过程中可能出现的涉检信访苗头及时告知派驻检察室,增强派驻检察室工作的针对性和实效性。

3)派驻检察室针对辖区内的贪污贿赂等职务犯罪,不得自行处理,应将案件线索及时移送院举报中心,由举报中心审查后移送反贪局或反渎局处理,派驻检察室针对案件线索提供协助工作。

4)派驻检察室对来信来访中反映不服同级人民法院已生效民事行政裁判的,应移送本院民事行政检察部门处理,同时,民行部门应配合派驻检察室进行联合接访。

2.建立检察联络员制度。检察联络员制度,是指从派驻检察室所在辖区的各个社区或乡镇选派具有群众基础的人员担任联络员,协助检察室接受群众诉求,进行法制宣传,开展职务犯罪预防等工作的制度。这并不与《指导意见》规定的“严禁从社会上聘请人员行使检察权”矛盾。因为,检察联络员的职责是充当传声筒的角色,联络员并不直接行使检察权。检察联络员可常驻自己所在的社区,将街道社区乡镇村落所反映的情况,及时反馈给派驻检察室,这样检察室对问题的解决起到了事半功倍的作用。

3.建立与区党委委、区政府、基层法庭、派出所的联动机制。乡镇等基层派驻检察室与基层党委政府、基层司法部门建立联动机制,一方面有利于形成执法、司法部门间的相互监督体系;另一方面有利于各部门整合资源,及时发现社会矛盾所在。通过联动机制,检察机关不仅能及时获知贪污、贿赂、渎职侵权等职务犯罪的举报线索,而且可以联合其他部门定期进行法律宣讲,加强涉农涉诉矛盾化解、实施轻微刑事案件刑事和解检调对接机制、社区矫正等方面机制。

结语:

各地检察机关应总结历史经验,汲取教训,认识到发展派驻检察室的必要性。在厘清派驻检察室职能的同时,找准自己的发展方向,因地制宜,建设合法、合理、实用的检察室。相信,通过大力发展派驻检察室,代表法治力量的“检力”会进一步下沉,基层矛盾会不断被化解,和谐、文明、法治的社会环境必将建成。

 



1 田梅,烟台市芝罘区人民检察院工会主席,联系电话:18353500507

2 刘通,烟台市芝罘区人民检察院公诉科科员,联系电话:18353500626

1 参见《最高人民检察院工作报告—1993322日在第八届全国人民代表大会第一次会议》。

2 参见中央办公厅、最高检《地方各级人民检察院机构改革意见》和《关于地方各级人民检察院机构改革的实施意见》。

1 蓝向东、林悦,《乡镇检察室建设的规范化与运行模式选择》,《人民检察》,2011年第3期,第58页。

2 参见中共中央办公厅于2001 324印发中央编委提出的《地方各级人民检察院机构改革意见》。

1 莫纪宏,《派驻乡镇检察室的宪法基础》,《法律监督向农村延伸的理论价值与实践探索》,中国检察出版社。

2 郑红,《发展乡镇检察室服务新农村建设的思考》,《人民检察》,2008年第22期。

1 胡昕,《派驻乡镇检察机构发展前景探析》,《人民检察》,2011年第5期。

1 朱香山,《派驻检察室的四个角色》,《检察日报》,2011年第4版,第1页。

1 马勇霞,《把法律监督的触角延伸到广大农村》,《民主与法制》,2009年第12期,第42页。

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